مصاحبه با دکتر محمدحسن فولادی
(صاحب نظر در حوزه آمایش سرزمین)
توسط: جعفر رکنی
آمایش سرزمین: بی‌گمان برای یک متخصص علوم‌زمین که از گذر اشراف علمی به زمین و داشته‌های آن تعلق خاطری ژرف به زمین و توانمندی‌های آن دارد موضوع آمایش سرزمین هم می‌تواند موضوعی جذاب باشد و هم با دریافتی عمیق که او از ظرفیت‌های ملی و منطقه‌ای دارد، می‌تواند نقشی پررنگ در برنامه‌ریزی مبتنی بر ویژگی‌های هر منطقه و آمایش سرزمین داشته باشد. این وضعیت ما را بر آن داشت تا سراغ یکی از متخصصان مبحث آمایش سرزمین یعنی آقای دکتر فولادی رفته و در گفتگویی صمیمی با ادبیات و تاریخچه طرح این موضوع در برنامه‌های توسعه ایران بیشتر آشنا شویم. روشن است که در این فرصت کوتاه نمی‌توانیم حق مطلب را ادا کرده و انتظار داریم متخصصان علوم زمین با ورود به این مبحث برنامه‌ریزان کشور را در تحقق اهداف آمایش سرزمین یاری و خود نیز با نگاهی کاربردی به داده‌های پایه، بر اثربخشی علوم‌زمین و معدن در فرایند توسعه بیفزایند. ضمن تشکر از جناب آقای دکتر فولادی به خاطر فرصتی که در اختیار ما گذاشتند شما را به مطالعه این مصاحبه که به صورت مکاتبه‌ای و دریافت فایل صوتی (از طریق پست الکترونیک) انجام شده دعوت می‌نماییم:
جناب آقای دکتر فولادی نظر به اشراف جنابعالی به موضوع آمایش سرزمین، ارزیابی جنابعالی از توجه به این مهم در برنامه‌های توسعه چهارم، پنجم و ششم چیست؟
آمایش سرزمین علیرغم اینکه حدود نیم قرن از پیدایش آن در ادبیات برنامه‌ریزی ایران می‌گذرد از جنبه اجراء به دلایلی که توضیح داده خواهد شد دستاورد مهمی نداشته است. در کشور ما حدود 70 سال است که برنامه‌ریزی‌هایی برای مدیریت توسعه داریم؛ تا این تاریخ 6 برنامه توسعه اقتصادی قبل از انقلاب و 6 برنامه نیز بعد از انقلاب داشته‌ایم. برابر سوابق، نخستین بار آن‌چه به عنوان آمایش سرزمین در ایران مطرح شد در اوایل دهه 50 بود. اینکه چرا در عمل آمایش فرصت تأثیرگذاری نیافته است بحث مفصلی است و در این‌جا به طور مختصر به توضیح این مسأله می‌پردازم.
موضوع قابل توجه این است که آمایش سرزمین از روزی که در سپهر تصمیم‌گیری ایران پیدا شد هرگز نتوانست به صورت جدی اثرگذار باشد و دلیل آن واضح است چون نظام برنامه‌ریزی کشور ما از دو جریان خیلی مؤثر و عمده تشکیل یافته، یکی برنامه‌ریزی کالبدی برای مدیریت توسعه شهری، منطقه‌ای و ملی و دیگری برنامه‌های میان مدت توسعه اقتصادی - اجتماعی (برنامه 5 ساله) این برنامه‌ها هر کدام فلسفه وجودی، ماهیت فنی ومأموریت‌های خود را داشته و دارند و از این‌رو نمی‌توان از آن‌ها انتظار داشت که به جای انجام وظایف خود کار آمایش را انجام دهند. آمایش سرزمین تدوین چشم‌انداز توسعه ملی بر عرصه سرزمین در قالب خطوط کلی سازمان فضایی توسعه است که نحوه توزیع و سکونت سرزمین و عملکرد مناطق مختلف کشور را عرضه می‌نماید و به عنوان سندی بالادست در نظام تصمیم‌گیری و مدیریت توسعه نقش مؤثری می‌تواند ایفا نماید فطعاً با این وظیفه وضعیت بهره‌برداری از امکانات و قابلیت‌های مناطق و نحوه تجهیز و آماده‌سازی آن‌ها را نشان می‌دهد اما این جریان برنامه‌ریزی هرگز نظیر دو جریان اول از منابع و ردیف‌های تخصیص‌یافته اعتبارات دولتی برای تحقق طرح‌هایش برخوردار در حوزه آمایش نبوده است و به همین علت است که همواره از قطار توسعه جامانده و در جای اول خود متوقف است. البته این طور نیست که در ایران هیچ کاری انجام نشده باشد. قبل از انقلاب در دو مرحله طرح‌های پایه آمایش (سال 52) و آمایش بالنسبه تفصیلی‌تر (سال 53) تهیه شده و برنامه ششم قبل از انقلاب بیشتر در راستای تحقق اهداف آمایش سرزمین بوده است بعد از انقلاب نیز در دو مقطع (سال 62) و (سال 81) دو بار طرح ملی آمایش تهیه شده و هم‌اکنون (97) نیز سند ملی آمایش در دست تهیه است.
در آغاز طرح موضوع آمایش سرزمین قرار بود این رویکرد جدید ارتباط بین برنامه‌ریزی اقتصادی (جریان اصلی تخصیص منابع پولی و مالی بین بخش‌ها و زیربخش‌های اقتصادی که توسعه ملی را محقق می‌سازند) و برنامه‌های کالبدی توسعه شهری و منطقه‌ای (جریان تخصیص زمین) را برقرار سازد. این دو جریان هر دو از هم مستقل بوده و هیچ ارتباطی با یکدیگر نداشته‌اند. هر کدام قواعد، اصول و تشکیلات خاص خود را دارند. آمایش سرزمین شبیه یک جریان سوم و رابط قرار بوده پلی باشد بین برنامه‌ریزی اقتصادی و برنامه‌ریزی کالبدی. در برنامه‌ریزی اقتصادی ما به تعداد بخش‌های عمده اقتصادی یک دستگاه مسئول داریم که آن‌ها را به عنوان وزارتخانه می‌شناسیم. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیارات و مسئولیت‌ها را به وزرا سپرده است در نتیجه آن چیزی که ما در برنامه داریم برنامه‌های کلان و بخشی اقتصادی بوده است. کلان آینده توسعه بخش‌ها یعنی اهداف کمی رشد آن‌ها و سیاست‌ها و اقدامات اصلی مرتبط با هر بخش مشخص شود و متناسب با آن سهم هر یک از بخش‌ها در تحقق و رشد اهداف و سیاست‌هایش براساس منابع تخصیص یافته در بین برنامه‌ها بخش را به تدریج مصرف می‌کند. دفتر تلفیق برنامه و بودجه در سازمان برنامه و بودجه در طول برنامه طرح‌ها و پروژه‌هایی که قبلاً مطالعه شده را از دستگاه‌های اجرایی دریافت و پس از بررسی‌های لازم و تأیید تأمین منابع نموده و موافقت‌نامه‌ها امضاء و مبادله می‌شوند و بدین‌ترتیب پروژه اجرا می‌شود. اما هماهنگی سرزمینی این پروژه‌ها کجا بررسی و اعمال می‌شود، هر بخشی برای خودش عمل می‌کند دفتر تلفیق هم صرفاً از جنبه سازگاری پروژه ها با اهداف و خط‌ومش، برنامه آن‌ها را بررسی خواهد کرد اما چون ساختار برنامه و بودجه که یک مدل کوچکی از دولت است، یک ساختار بخشی است عملاً دفاتر برنامه و بودجه رویکرد بخشی داشته و دارند.
بعد از انقلاب، روش برنامه‌ریزی ما به برنامه سوم قبل از برنامه توسعه انقلاب برگشت، یعنی برنامه رشد اقتصادی گرچه اسم آن را برنامه توسعه اقتصادی و سپس اقتصادی- اجتماعی، فرهنگی گذاشتیم. مجدداً روش برنامه‌ریزی بخشی متداول شد که در آن هماهنگی‌های بین منطقه‌ای بسیار دشوار و جنبه تعارف دارد.
در طرح‌های جامع و تفضیلی شهری قبل و بعد از انقلاب نگاه به توسعه از جنبه کاربری اراضی بود و در نتیجه پیوند این دو جریان اصلی برنامه‌ریزی، یعنی برنامه‌ریزی اقتصادی و برنامه‌ریزی کالبدی برقرار نمی‌شد چون زبان هماهنگی این دو با جریان در گفتمان برنامه‌ریزی توسعه ی طرح‌ها و پروژه‌ها می‌باشد که چنین اتفاقی نیفتاد و این بحث جزئیات بیشتری دارد که در این مختصر نمی‌گنجد و چنانچه علاقمند باشید در فرصت بیشتری می توان به آن پرداخت.
ارزیابی ما از توجه به آمایش در برنامه توسعه چیست؟ عملاً آمایش به دلیل ذکر شده یعنی جدایی برنامه‌ریزی اقتصادی از برنامه‌ریزی کالبدی مجال حضور نمی‌یافته و از سوی دیگر خود نیز منابع مستقل نداشته است و چه بهتر؛ وگرنه مدیریت توسعه سرزمین در قالب سه جریان مستقل و بی‌ارتباط با هم صورت می‌گرفته است که وضعیت درستی نمی‌توانست باشد و به همین علت که چنین اتفاقی روی ندهد قرار شد طرح درازمدت توسعه در سرزمین را در حد جهت‌گیری‌های راهبردی توسعه آمایش سرزمین به عهده گیرد و دو جریان سنتی برنامه‌ریزی اقتصادی- بخشی و برنامه‌های کالبدی در چهارچوب نظام یکپارچه مدیریت توسعه سرزمینی که مبتنی بر آمایش باشد جهت‌گیری‌های آمایش را عمل کنند.
در این جا پرسش آن است که آیا مسئولان نمی‌خواستند؟ می‌خواستند؛ اما آمایش سرزمین یک تعارف نبود بحث جدی تلقی می‌شد اما تا زمانی که از پشتوانه و التزام قانونی برخوردار نشود دو جریان سنتی و اصلی برنامه‌ریزی اقتصادی – بخشی و برنامه‌های کالبدی راه خود را ادامه می‌دهد و تنها در چهارچوب نظام یکپارچه برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سرزمینی است که این سه جریان می‌تواند با یکدیگر تعامل نمایند و رویکرد مؤثرتری برای مدیریت توسعه به وجود آمد تا این اتفاق رخ ندهد آمایش توفیق چندانی نخواهد داشت. در این حدود 35 سال تقریباً این گرفتاری همواره وجود داشته است. در دهه نود پروژه طراحی نظام یکپارچه برنامه‌ریزی با هدف اشاره شده به عنوان رویکرد جدیدی مطرح شد تا هماهنگی لازم بین وزارتخانه‌های مختلف بوجود آید و در بعد سرزمین یکپارچگی مدیریت توسعه و تجلی و نمود پیدا کند. تا اهداف شکل‌گیری آمایش یعنی تدوین چارچوب‌ها و چشم‌اندازهای توسعه منطقه‌ای را تحقق بخشد و از تلفیق و کنار هم قرارگرفتن بخش‌ها، رویکرد توسعه در هر منطقه طوری تعریف شود که در چارچوب استفاده بهینه از منابع، امکانات و قابلیت‌ها و روندهای توسعه آن‌جا و در راستای اهداف توسعه ملی باشد و نظام اسکان جمعیت با ساختار فضایی اقتصاد کشور هماهنگ و تقویت کننده هم باشند.
اما به خاطر فقدان این رویکرد، آمایش سرزمین همواره در حد یک فصل ضمیمه‌ای در حاشیه برنامه‌ها بیشتر نبوده است و به همین علت تا به حال یک حضور مؤثر و تعیین کننده نداشتیم اما همواره آمایش مطرح بوده است. برنامه چهارم، بعد از انقلاب از نظر آمایش برنامه مهمی است چون در آن‌جا این قانون تصویب می‌شود که از این به بعد برنامه‌ها باید در بستر آمایش سرزمین مطرح شود، یعنی توسعه اقتصادی اجتماعی 5 ساله باید در بستر آمایش سرزمین صورت گیرد.
در برنامه پنجم نیز اهمیت و ضرورت تدوین نظام یکپارچه برنامه‌ریزی به عنوان پیش‌نیاز این امر تعریف و به صورت قانونی تکلیف تدوین نظام یکپارچه برنامه‌ریزی به سازمان برنامه تلکیف شد تا تمام جریان‌های تصمیم‌گیری با هم یکپارچه شوند این بار کار بزرگی در حوزه تئوری و مدل‌سازی و قوانین ناظر بر مدیریت و تمرکززدایی است و به سادگی نمی‌توانست انجام شود.
در سال 93 برای بنده شرایطی ایجاد شد تا بتوانم در این پروژه مشارکت کنم تا در سال 95 جمع‌بندی، بررسی و تصویب شود از همان اواسط فهمیدم که این بار به مقصد نخواهد رسید چون تصویب‌کردن این دیدگاه به طور گسترده‌ای در تعارض بسیار با قواعد و قوانین جاری وزارتخانه و شورای عالی قرار داشت و امر ساده‌ای نبود گویا فعلاً در دستورکار سازمان برنامه قرار دارد تا با مجال بیشتر به آن پرداخته شود.
لازم به توضیح است که در سال 79 بود که دومین طرح آمایش تدوین در آن هنگام با عنایت دولت، آمایش خیلی پیشرفت خوبی داشت و تحت نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام دو اتفاق مهم افتاد. سندی به اسم ضوابط ملی آمایش سرزمین که الان تغییر نام پیدا کرده به "جهت‌گیری‌های آمایش سرزمین" تدوین شد و تقریباً بررسی بخش‌های اقتصادی با تفاهم آن ها بایکدیگر از طریق آمایش خط و مش‌ها و سیاست‌های توسعه سرزمین بخش تنظیم و به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید این یعنی گام مهم در جهت بسترسازی برای کارایی بیشتر آمایش سرزمین در برنامه‌های توسعه. در ایران تنوع اقلیمی بسیار گسترده‌ای داریم در حدی که (طبق شنیده‌ی من) به عبارتی از 13 اقلیم شناخته شده‌ی جهان، 11 اقلیم در ایران وجود دارد و از این نظر ما رکورددار هستیم. تنوع فرهنگی زیادی داریم ولی متأسفانه ما به نفت وابسته بوده‌ایم و برای آن‌که به طور جدی اتکا توسعه‌مان را از منابع نفت به منابع حاصل از بهره‌برداری از قابلیت‌ها و توانمندی‌های متعدد نهفته در مناطق کشور منتقل کنیم زمان جدیت بالایی می‌خواهد که خوشبختانه دیدگاه اقتصاد مقاومتی نوید تسریع در این مسیر و تحقق توسعه را می‌دهد.
به این ترتیب در برنامه‌های آتی این مهم بسترسازی خواهد شد و با توجه‌ای که به آمایش ابراز شده از نظر فنی برنامه‌های توسعه روی ریل آمایش حرکت خواهند کرد ما قطعاً به هماهنگی از طریق مشارکت همه بخش‌ها برای دستیابی ترکیبی مناسب از عملکردها در توسعه منطقه نیاز داریم که باید با مشارکت گسترده و عمومی بخش‌های اقتصادی و گسترش گفتگو و تعامل بین برنامه‌ریزان بخشی و منطقه‌ای به نتایج مورد انتظار رسید.
یکی دیگر از موفقیت‌های آمایش در تجربه دوم سال 81-79 شناسایی و اعلام اصول آمایش سرزمین بود که بحث‌هایی مانند: تعادل‌های منطقه‌ای حفاظت از محیط زیست، بهره‌برداری اقتصادی معقول از منابع و امکانات موجود، یکپارچگی سرزمین، امنیت، ملاحظات پدافند غیرعامل و اصولی که برای برقراری رابطه بین روند توسعه شهری و توسعه روستایی لازم است را تعریف و توجه به آن‌ها در برنامه‌های توسعه تکلیف شد اگرچه این بحث تشکیلات خاص خود را نیاز دارد اما خود عاملی دیگر برای تقویت جایگاه و نقش آمایش در برنامه‌های توسعه ملی و منطقه ای فراهم خواهد آورد.
بعد از تهیه برنامه ششم با تاکید مقام معظم رهبری ضرورت تهیه قطعی سند جدید آمایش مطرح شده و سازمان برنامه و وزارت مسکن به سمت تهیه این سند می‌روند و امید است که به‌طور واقع بینانه به آن بپردازند البته تهیه آن تا پایان 98 طول خواهد کشید. امید است در برنامه هفتم که نزدیک به سال 1400 است یک تقارن زمانی و پیوند خوبی تصویب شود و جلو برود. پس آمایش سرزمین مورد توجه بوده و اقدامات بسترسازی آن فراهم شده است. مهم‌تر آن که آمایش سرزمین و طرح‌های کالبدی هم پس از چند دهه تقابل از این سند با تعامل و تفاهم در کنار یکدیگر قرار خواهند گرفت که به تقویت بعد جغرافیایی برنامه‌های توسعه و شکوفایی روند توسعه منطقه‌ای خواهد انجامید.
آن‌گونه که ما برداشت می‌کنیم آمایش سرزمین، ارزیابی مزیت‌های نسبی هر منطقه با هدف تعریف و تعیین برنامه‌های توسعه مبتنی بر توانمندی‌های هر منطقه می باشد. آیا در این شرایط ما اشراف اطلاعاتی به این موارد در هر منطقه از کشور را داریم؟
آمایش سرزمین متکی بر ارزیابی مزیت‌های نسبی هر منطقه در کشور است و این حرف درستی است. سومین اتفاقی که در بعداز تعریف اصول آمایش و تصویب جهت گیری های ملی آمایش رخ داد گام مطالعات سراسری آمایش در سطح هر یک از استان‌های کشور است. در استان‌های خراسان رضوی و شمالی و جنوبی هم می دانید این مطالعات صورت گرفته و در سازمان برنامه استان ها انجام شده و در سازمان مدیریت سیستم‌های جمع‌آوری اطلاعات طراحی شده نظیر ساترا و طرح های دیگر تا امر جمع‌آوری و تجزیه و تحلیل اطلاعات با بهره‌برداری از امکانات سیستم اطلاعات جغرافیایی (GIS) و سایر ابزارهای فنی به طور دقیق‌تر و مؤثرتری به عمل آید تا بتوان پاسخ‌های بهتری برای مسائل پیش‌روی توسعه منطقه‌ای نظیر موارد زیر دربرداشت:
- آیا خط و مش‌های توسعه هر منطقه متناسب با فعالیت‌های توسعه منطقه است؟
- آیا عملکردهای اقتصادی و ظرفیت بالقوه متناسب با زیربناها و تأسیسات لازم برای تحرک آن‌ها است؟
- آیا عملکردهای اقتصادی هر منطقه متناسب با ظرفیت بالقوه منابع و قابلیت‌های هر منطقه است؟
- مسیر، نوع و میزان توانمندسازی منابع انسانی منطقه چگونه باید باشد؟
- پیوندها و روابط بین استان ها برای تقویت و کارایی بیشتر توسعه اقتصادی کشور چه باید باشد؟
همه این مباحث در مطالعات آمایش بررسی خواهد شد و جمع بندی نتایج مطالعات آمایش استان‌ها قطعاً توان ما را در تدوین سند ملی آمایش سرزمین در سال پیش رو افزایش خواهد بخشید. در انتها با یادآری مؤلفه‌های اصلی آمایش سرزمین یعنی:
1- جامع‌نگری (حوزه‌ی جمعیت – فضا- اقتصاد - فعالیت)
2- کل‌گرایی، یعنی نگرش راهبردی
3- دورن‌گری در همهی ابعاد و بررسی‌های مناسب برای توسعه سرزمین
4- رؤیت آینده بر پهنه‌ی سرزمینی
به نظر جنابعالی علوم‌زمین، مطالعات اکتشافی و بررسی مخاطرات زمین‌شناختی چه جایگاهی در مباحث آمایش سرزمین دارد؟
در آغاز چهار دستگاه وزارت راه و شهرسازی، برنامه و بودجه، وزرات کشور و محیط زیست را در یک کمیته راهبردی به عنوان هدایت‌گر برنامه های آمایش سرزمین کنار هم گذاشتند. معتقدم واقعاً باید سازمان زمین‌شناسی هم در این کمیته هدایت‌گر می‌گذاشتند چون زمین صحنه‌ای است که قرار است همهی اتفاقات در آن بیفتد از آن‌جا که کشور ما از نظر منابع زیرزمینی بسیار غنی است و بهشت زمین‌شناسی نام گرفته قاعدتاً باید سازمان زمین‌شناسی به عنوان یکی از ارکان آمایش در مطالعات نقش‌دهی داشته باشد.
امروز اگر اقتصاد درون‌زا و برون‌نگر می‌خواهیم باید به نحو احسن از منابع معدنی استفاده کنیم و اکتشافت و تحقیقات بیشتری بر روی منابع معدنی صورت گیرد یعنی زمین‌شناسی از مهم‌ترین لایه‌های آمایش سرزمین باید باشد. معدن و صنایع معدنی بهترین ابزارهای شکل‌گیری فعالیت‌های موجه درون‌زایی، برون‌نگری و پایداری اقتصاد ما خواهند بود و در عرصه رقابت‌های بین‌المللی نیز برگ برنده ما می‌توانند باشند.
همان‌طور که می‌دانیم ژاپن حدود یک درصد منابع را دارد و دو درصد از جمعیت جهان و ما در نقطه عکس آن هستیم، الان در طرح‌هایی که نظر می‌دهیم اول به بخش معدن می‌رویم و همهی گزینه‌ها را بررسی و سعی می شود تا برای استفاده احسن از این قوت‌ها، ضعف‌ها برطرف و بسترها آماده شوند.
پس حتماً مطالعات اکتشافی و مطالعات زمین‌شناسی در آمایش سرزمین مؤثر است، اساس کار ویژگی‌های زمین، پتانسیل‌های معدنی، شیب، گسل‌ها... و منابع معدنی بسیاری است که در رگه‌های مختلف ایجاد شده و کشور ما باید در این نعمت استفاده حداکثری بنماید.
پیوند بین صنایع مرتبط با معادن، استفاده از منابع انرژی و گسترش توسعه در سواحل به اعتقاد بسیاری از اندیشمندان بازده تساعدی بالایی در توسعه اقتصادی دارد که در صورت تحقق در عملکردمان در اقتصاد جهانی کمتر کشوری توان رقابت با این وضعیت را خواهد داشت.
پروژه های متعدد تعریف شده در کشور تا چه حد به مطالعات آمایش‌سرزمین و به چه میزان متاثر از سایر فاکتورها می باشد؟
عمده پروژه‌های توسعه هنوز با تفکر آمایش سرزمین خیلی فاصله دارند- سرچشمه تصمیمات توسعه باید یک‌جا باشد. طرح‌ها و پروژه‌های توسعه باید آمایش پذیر باشد و این بعنی نگرش آمایش به حدی گسترش و استحکام یابد که بتواند از مرجعی قابل اعتماد برای ارزیابی طرح‌ها و ایده‌های توسعه باشد واین تنها با ارائه معیارهای لازم برای شناخت و مراقبت در مسیر مراحل اولیه پیدایش اندیشه توسعه در هر حوزه با تجلی سرزمینی مناسب و مفید آن حضوری کارآمد و توانمند داشته باشد.
